Il diritto costituzionale della mobilità sanitaria
Il fenomeno della mobilità sanitaria interregionale in Italia, inteso come il diritto del cittadino di ricevere cure fuori dalla propria Regione di residenza, ha radici lontane, ma si è strutturato come meccanismo finanziario (il “saldo”) solo con le grandi riforme del sistema sanitario. La radice è di tipo costituzionale e risiede nell’articolo 32 della Costituzione che sancisce il diritto alla salute come “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”. La libertà di scelta del luogo di cura è considerata una diretta manifestazione di questo diritto. La mobilità interregionale è stata formalmente prevista sin dal 1978 dalla nascita del SSN). L’articolo 19 di tale legge assicurava ai cittadini il “diritto alla libera scelta del medico e del luogo di cura” nei limiti dell’organizzazione dei servizi. In realtà, il fenomeno della migrazione dei pazienti, specialmente dal Sud al Nord per le cure più complesse, era già presente anche nel precedente sistema mutualistico (1943-1978).
Il fenomeno ha acquisito le caratteristiche attuali, in particolare l’aspetto di “saldo economico” con le grandi riforme sanitarie che hanno aziendalizzato le Unità Sanitarie Locali e attribuito maggiore responsabilità finanziaria alle Regioni. È da queste riforme che è stato introdotto il meccanismo di compensazione finanziaria (il sistema dei crediti e debiti basato sui costi delle prestazioni, come i DRG), rendendo la mobilità un elemento strutturale e critico per i bilanci regionali.
De Pascale: “L’eccessiva mobilità sanitaria non rappresenta un valore né per i cittadini del sud, né per quelli del nord”
La gestione economica della mobilità interregionale, che genera il saldo attivo o passivo, esiste e viene regolamentata annualmente (tramite accordi tra Regioni e Ministero della Salute) in maniera strutturata dai primi anni ’90. Tuttavia, negli ultimi anni, in particolare dal 2020 in poi, sembra avere assunto una dimensione problematica.
L’Emilia-Romagna, insieme a Lombardia e Veneto, si attesta tra le regioni con la maggiore attrattività sanitaria in Italia, accogliendo un elevato numero di pazienti provenienti da altre aree. Questo fenomeno, noto tecnicamente come mobilità sanitaria interregionale, è una conseguenza storica della disomogeneità del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), che non riesce a garantire lo stesso livello di qualità ed efficienza su tutto il territorio nazionale. L’Emilia-Romagna è rinomata come regione di riferimento per l’alta specializzazione e le prestazioni sanitarie complesse. Tra le aree di eccellenza figurano la cardiochirurgia, l’onco-ematologia, trapianti, ortopedia avanzata, terapia per malattie croniche.
“L’Emilia-Romagna – scrive de Pascale su Facebook sollevando in prima battuta la questione economica – è la prima Regione italiana per mobilità sanitaria dal resto del paese, abbiamo superato anche la Lombardia che ha il doppio dei nostri abitanti. Questo dimostra ancora una volta la forza e l’attrattività del nostro sistema sanitario. Ci sono però dei dati che non possiamo ignorare: per le prestazioni erogate a cittadini di altre regioni, lo Stato rimborsa meno di quanto spendiamo. Significa che quasi 12 milioni di euro vengono dal nostro bilancio regionale”. A questo – aggiunge – esiste un “grave limite materiale” perchè “non esistono medici specialisti, infermieri, personale sanitario e operatori socio-sanitari infiniti”.
Per il governatore è auspicabile la ricerca di un equilibri. “Se la domanda cresce senza equilibrio, anche per prestazioni di medio-bassa complessità, si rischia di mettere sotto pressione gli ospedali e di indebolire la medicina territoriale, di prossimità. Per continuare a garantire cure di qualità a tutte e tutti, ovunque vivano, servono tariffari corretti, personale adeguato e una sanità di prossimità forte in ogni Regione. La risposta è lavorare insieme, cogovernare questo processo con le altre Regioni, sostenendole nel rafforzare i servizi che oggi mancano. L’eccessiva mobilità sanitaria non rappresenta un valore né per i cittadini del sud, né per quelli del nord”.
Ha affermato, inoltre, che l’enorme pressione di persone che vengono a curarsi in Emilia-Romagna da altre regioni sta “intasando il sistema” e non permette più di soddisfare in modo tempestivo i bisogni dei cittadini residenti. Ha definito questa “enorme attrattività sanitaria” (storicamente un motivo d’orgoglio) come il “principale problema” attuale. Ha anche fatto notare come le eccellenze sanitarie della Regione “sono un patrimonio del Paese e saranno sempre a disposizione” ma che “questo non vale per la bassa complessità”, ovvero per gli interventi ordinari.
Dichiarazioni che hanno innescato un ampio dibattito politico, con reazioni e prese di posizione da parte di esponenti di diversi partiti come il sindaco di Ferrara, Alan Fabbri, che ha condiviso le preoccupazioni. Altri partiti di centro-destra hanno invece sollevato critiche imputando la colpa al decennale governo del PD e della sinistra in Regione e interpretato l’allarme come l’ammissione del fallimento di un sistema sanitario che in precedenza era considerato un “modello” e che ora è gestito male. Presidenti delle Regioni del Sud, pur condividendo la necessità di rafforzare la sanità nei loro territori per non “pagare due volte” si sono mostrati scettici su possibili accordi interregionali restrittivi che limiterebbero la libertà di cura dei cittadini.
Il saldo positivo di mobilità sanitaria rappresenta un ricavo netto per la regione che lo detiene. E nel caso dell’Emilia Romagna si tratta di cifre importanti: 341 milioni di euro nel 2019, 307 nel 2022, 449 nel 2023, 534 nel 2024 (fonte: Corte dei Conti – Quaderni del Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica – Settembre 2025). Si tratta di una crescita del 56,6%.
L’analisi dei dati e l’ISDI dell’Emilia Romagna tra i migliori in Italia
In attesa di poter disporre ed analizzare meglio i dati per capire quale sia il reale impatto dei “fuori regione” sul SSR attraverso un’informativa regionale pubblica più puntuale (mobilità apparente, mobilità casuale e mobilità effettiva e dati sui DRG di alta, media o bassa complessità e relativi ricoveri con una ripartizione tra prestazioni erogate dal privato accreditato e strutture pubbliche), è interessante notare come nel 2023 in Emilia Romagna l’ISDI, o Indice di Soddisfazione della Domanda Interna, sia di 1,12 contro, ad esempio, lo 0,81 della Calabria.
L’ISDI esprime il rapporto tra la produzione di prestazioni sanitarie erogate all’interno della regione e la domanda di prestazioni sanitarie richieste della popolazione residente, e rappresenta una proxy della capacità della regione di soddisfare (valori maggiori o uguali ad uno) o meno (valori inferiori ad uno) i bisogni di salute della propria popolazione residente. È stato introdotto dall’Agenas (Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali) per misurare la capacità del sistema sanitario di una regione di rispondere ai bisogni di cura dei propri cittadini. Un valore pari ad 1 indica che la regione è potenzialmente in grado di soddisfare completamente la domanda interna di cure; un valore minore di 1 segnala che la regione non è potenzialmente in grado di soddisfare la domanda interna di cure e questo può indurre i cittadini a migrare verso altre regioni per ricevere le prestazioni necessarie (mobilità passiva). Un valore superiore ad 1 indica che la regione produce un’offerta di prestazioni sanitarie superiore alla domanda interna e potrebbe essere un bacino di attrazione per pazienti provenienti da altre regioni (mobilità attiva). Fonte: Corte dei Conti – Quaderni del Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica – Settembre 2025 e Agenas. La Mobilità Sanitaria in Italia Edizione 2023, Supplemento alla rivista Monitor, Agenas, Roma.
Evoluzione della normativa sulla mobilità sanitaria interregionale
Nell’ambito dell’evoluzione normativa, e in particolare a seguito delle indicazioni della legge di bilancio per il 2020, il Comitato LEA (il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza) ha intrapreso azioni mirate per la gestione della mobilità ospedaliera. Questo ha portato alla stipula di intese bilaterali tra le Regioni per regolamentare gli spostamenti sanitari interregionali. Di queste iniziative è stata poi elaborata una documentazione riassuntiva.
Per gli anni 2023-2024, le Regioni sono state invitate non solo a rinnovare gli accordi bilaterali, ma anche a presentare un piano regionale di miglioramento che copra il triennio 2023-2025. A dicembre 2024 il piano risultava inviato da 13 regioni: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta e Veneto. Per valutare l’efficacia delle intese sottoscritte e il loro impatto sui flussi di pazienti, è stato avviato, con l’assistenza di Agenas, un sistema di monitoraggio (tramite dashboard) che analizza una serie di dati specifici sulla mobilità.
Più recentemente, con l’obiettivo di garantire la stabilità finanziaria tra gli enti, promuovere l’offerta di cure adeguate e arginare i casi di migrazione sanitaria non motivata, la Legge di Bilancio 2025 (Legge n. 207 del 30 dicembre 2024) ha introdotto un obbligo specifico. Le Regioni che registrano un saldo di mobilità passiva pari o superiore al 20% del loro fabbisogno standard sono tenute a siglare accordi bilaterali con le Regioni che presentano un saldo attivo. Tali accordi dovranno avere una durata minima di due anni.
Il comma 321 della medesima legge introduce una modifica ulteriore: al fine di assicurare l’equità e l’appropriatezza delle cure, viene eliminata la deroga che permetteva alle Regioni, con bilancio economico-finanziario positivo, di stabilire tariffe per l’assistenza ospedaliera e ambulatoriale superiori ai massimali previsti per le prestazioni erogate dal Servizio Sanitario Nazionale.
La legge di bilancio 30 dicembre 2020, n.178, art.1, comma 492-4949) ha stabilito che la sottoscrizione degli accordi bilaterali costituisce (a decorrere dal 2022) adempimento ai fini dell’accesso al finanziamento integrativo del SSN la cui verifica è effettuata nell’ambito del Comitato LEA. Il comma 494 prevede che il Comitato LEA adotta in merito linee guida e set di indicatori oggettivi e misurabili ed ha il compito di elaborare un programma nazionale di valutazione e di miglioramento dei processi di mobilità sanitaria, al fine di salvaguardare i normali livelli di mobilità e di fornire adeguate alternative per la tutela di un più equo e trasparente accesso alle cure, nei casi di mobilità non fisiologica; si prevedono inoltre specifici programmi destinati alle aree di confine nonché ai flussi interregionali per migliorare e sviluppare i servizi di prossimità al fine di evitare criticità di accesso e rilevanti costi sociali e finanziari a carico dei cittadini.
